公元188年三月末，太常刘焉以天下兵寇不息，上书刘宏，建议改刺史为州牧，以重其职，拥有一州军政大机。

刘宏为镇压此起彼伏的农民起义，遂从刘焉之议，改刺史为州牧，并选派列卿、尚书出任州牧。

于是，州牧成于居于郡之上和行政长官，握有一州行政大权，职位甚重。从此州牧各据一方，形同割据政权。

一时间，名正言顺，中原大地各部兵马皆起，群雄逐鹿，号令天下，出名者及有后将军、掌西园兵马袁术。

冀州牧韩馥。豫州牧孔伷、兖州牧刘岱。

河内郡太守王匡。陈留太守张邈。东郡太守乔瑁。

山阳太守袁遗。济北相鲍信。北海太守孔融。

广陵太守张超。徐州牧陶谦。西凉太守马腾。

北平太守公孙瓒。上党太守张杨。乌程侯长沙太守孙坚。

祁乡侯渤海太守袁绍。安东将军曹操。南阳太守凌倾。

征南将军、御史中丞、定军侯董卓。荆州牧、镇南将军刘表。

皆招贤纳士，招兵买马，军民听调，呼为主公，尊主不尊汉，听调不听宣。

四月，汝南郡葛陂黄巾军再起，攻没郡县，于路杀人，放火烧山，凶残至极。

夏侯惇愤之，联合济北相鲍信齐兵讨伐其军，然因贼势大，数战皆不利。

五月，巴郡黄巾起，巴郡板楯蛮乘势再起，攻打郡县，抄略城邑。汉廷派遣西园